La Ley 87-01 no tomó en cuenta a los miles de dominicanos que cotizaron a una AFP, emigraron —sobre todo a Estados Unidos y España— y cotizan en esos países. Su ahorro sigue a su nombre, invertido y pagando comisión, pero solo se devuelve por ingreso tardío o enfermedad terminal. Nadie ha publicado cuánto suma. En España, el convenio bilateral abre una vía: sumar lo cotizado en ambos países para alcanzar una pensión. En doce años y medio mediante este acuerdo, se han aprobado 227.
Enmanuel Santana, corresponsal en Europa / Pamorama
MADRID.— Bernardo Mateo Ramírez tiene 71 años y sirvió mesas por más de 35 en grandes hoteles de Santo Domingo. El Estado le reconoce 11 años y siete meses: 604 semanas cotizadas. El resto de su vida laboral no consta. En 2021 pidió en la Seguridad Social de Madrid sumar esas semanas a las cotizadas en España, como permite el convenio bilateral, vigente desde 2006. Le faltaba un papel: la certificación de sus períodos de trabajo en empresas dominicanas, que gestiona el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS).
Esperó cinco años. Con la salud afectada y viviendo del salario de su mujer, contó entre lágrimas que la institución era indiferente a su reclamo. La certificación llegó en septiembre, dos semanas después de que Panorama acudiera a la Oficina de Acceso a la Información y preguntara por su expediente, con nombre y apellidos, en el departamento que lo tramitaba en Santo Domingo.
Su caso no es aislado. Gracias a un funcionario consular que pidió el anonimato, este periódico ha reunido unos quince expedientes detenidos en la misma fase, algunos desde hace más de cuatro años. Uno lo tramita la hija de una afiliada que murió esperando su pensión.
Pero Bernardo pertenece al problema viejo: el de los años cotizados antes de 2003, cuando la memoria laboral del país se guardaba en papel. Detrás hay otro más grande y más silencioso: el de los que cotizaron después.
Desde junio de 2003, el trabajador dominicano no aporta a un fondo común, sino a una cuenta de capitalización individual que administra una AFP privada. Cuando emigra, esa cuenta no se cierra ni se congela: sigue invertida, sigue generando rentabilidad y sigue pagando comisión.
Panorama siguió el caso de un afiliado —lo llamaremos Juan— que cotizó nueve años en la República Dominicana, hoy tiene nacionalidad española y piensa jubilarse en España. Preguntó a la Superintendencia de Pensiones (SIPEN) qué hacer con su cuenta, y su oficina de atención al usuario respondió en un correo electrónico:
| “Aunque usted se vaya a residir al extranjero su cuenta de capitalización individual sigue generando rendimientos gracias a las inversiones realizadas por su AFP. Cuando cumpla con los requisitos necesarios, podrá solicitar y acceder a los beneficios correspondientes”. |
La respuesta no enumera esos requisitos. La ley sí: solo permite devolver el saldo antes del retiro al afiliado de ingreso tardío que cumple sesenta años y lleva 30 días sin empleo, y al enfermo terminal. Emigrar no figura dentro de las opciones.
El doctor Arismendi Díaz Santana redactó la Ley 87-01, fue el primer gerente general del CNSS y hoy preside la Fundación Seguridad Social para Todos, con propuesta propia de reforma. Entrevistado por esta corresponsalía, no deja dudas sobre la propiedad de ese dinero:
| “La cuenta de capitalización individual es propiedad exclusiva del trabajador. Nadie puede disponer de ella que no sea él mismo y en las condiciones que establece la propia ley 87-01”. |
Sobre cómo acceder a ese ahorro, admitió el vacío sin rodeos: “Esa vía no está bien definida porque cuando se elaboró la ley ese tipo de problema no se contempló”. Refiriéndose específicamente al caso del trabajador que emigra y cotiza en otro país.
¿Y si el titular nunca reclama? “No existen plazos de prescripción. Si su propietario no aparece, esos fondos pasan a ser propiedad de sus herederos legítimos, ahora no como una pensión, sino como una herencia”. Leído junto a los dos únicos supuestos de devolución, el resultado es claro: para el dominicano que emigra y no regresa, la salida que prevé la ley es la sucesión. Lo que supone un reto para el legislador ante una diáspora de casi tres millones de personas, en buena parte activa en el exterior, de los que muchos sueñan en retirarse en la República Dominicana.
Mientras la cuenta espera, el saldo trabaja. En su columna del 17 de septiembre, Díaz Santana desglosó el patrimonio acumulado desde 2003: el 20 % lo pusieron los trabajadores; el 42,1 %, los empleadores, y el resto son utilidades de las inversiones. Un peso que crece: “Ya en el 2025 los aportes fueron solo el 38 % y las utilidades el 62 %”, escribió. El fondo engorda más por rentabilidad que por cotización; de ella se beneficia también la cuenta sin aportes nuevos, por la que las AFP cobran la misma comisión.
Sobre esa comisión fue crítico: procede, dijo, “pero siempre que sea reducida sustancialmente porque en el país es muy elevada, sin incurrir en ningún riesgo e independientemente de la rentabilidad y del desempeño”. Y señaló su origen: “Es una distorsión […] introducida por la Ley 13-20”.
Entonces, ¿cuánto dinero hay en esas cuentas de los trabajadores que emigraron?
No existe un dato público. Al amparo de la Ley 200-04 de acceso a la información, Panorama pidió a la SIPEN estadísticas de los fondos acumulados, su distribución, su rendimiento y el peso de más de 2,4 millones de afiliados inactivos, entre los que figurarían los migrantes que cotizan en otros países. La SIPEN se negó, alegando protección de datos personales. El Grupo de Medios Panorama —parte interesada, y así debe constar— interpuso un amparo ante el Tribunal Superior Administrativo, que rechazó la inadmisibilidad pedida por la SIPEN y ordenó entregar la información de las cuentas inactivas.
La entrega sigue pendiente. Después se fijó un pago de 380, 000 pesos y un plazo de 180 días hábiles: unos nueve meses. Pese a la sentencia y al pago de Panorama, falta parte de los datos. Díaz Santana lo considera desproporcionado: “Si tú estás hablando de que tienes una tecnología informática adelantada, no es para ahora decir que se necesita tanto tiempo para una información de esa naturaleza”. Lo dice uno de los mayores conocedores del sistema, redactor de la ley que le dio origen.
¿Podría obtenerse el dato cruzando el registro de dominicanos en el exterior con la lista de afiliados que dejaron de cotizar? No lo dudó: “Se puede identificar perfectamente quiénes son cada uno, cuánto tienen acumulado, y después hacer un cuadro resumen”. El sistema, recordó, nació automatizado.
El convenio con España: sumar años cotizados para lograr una pensión
El Convenio de Seguridad Social entre el Reino de España y la República Dominicana se firmó en 2004, pero no entró en vigor hasta el 1 de julio de 2006.
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Su balance está en el Primer Informe General Semestral disponible, remitido por el CNSS a este periódico, que consigna de entrada que el tratado “fue puesto en ejecución en el año 2009”: tres años entre la vigencia jurídica y el arranque real.
Según el referido informe, entre 2009 y el 30 de junio de 2021 se tramitaron 3815 solicitudes. Trescientas cincuenta y una terminaron en resolución desde España: 227 aprobadas y 124 denegadas, un 35,3 % de rechazo. El informe no detalla por qué, y sería clave conocer qué vicios o limitaciones impiden más concesiones.
El desglose por prestación, calculado por este periódico sobre el citado informe, dice más que el total. De 764 solicitudes de jubilación o vejez, 104 acabaron en pensión aprobada: el 13,6 %. De 375 de supervivencia, 115: el 30,7 %. De 295 por incapacidad o discapacidad se aprobaron ocho. Ocho de 295: el 2,7 %.
Un dato revela a qué se dedica realmente el convenio. De las 3815 solicitudes, 1591 eran peticiones de certificación de períodos cotizados y 790 correspondían a trabajadores desplazados por sus empresas. El 62,4 % no eran reclamaciones de prestación, sino trámite administrativo. Solo 1434 pedían una pensión.
La serie anual añade una anomalía. Las resoluciones desde España crecieron despacio hasta 2017, saltaron a 104 en 2018 y cayeron a 19 en 2019: un descenso del 82 %. En 2020 fueron otras 19. Ni el informe ni la respuesta institucional explican el pico ni el derrumbe. Los ciudadanos sí denuncian la lentitud del CNSS y la falta de información, una de las debilidades detectadas: ni los consulados en España ni las instituciones dominicanas representadas en ellos ofrecen datos unificados sobre el convenio. No hay guía, folleto ni material que oriente a los dominicanos en España.
El esfuerzo administrativo sí consta. Entre 2018 y junio de 2021, la sección de convenios del CNSS registró 3398 actuaciones de seguimiento —actualizaciones a España, requerimientos a la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones (DGJP), reiteraciones a entidades dominicanas para que certificaran— frente a 163 resoluciones desde España: 21 gestiones por expediente resuelto y 9640 consultas atendidas: 27 por resolución.
227 pensiones en 12 años y medio son 18 al año. El Instituto de Dominicanas en el Exterior (INDEX) cifra la comunidad en España en 101 689 registrados, y en unas 169 000 personas con los nacidos allí de padres dominicanos. No todos pueden totalizar, ni todos los que pueden tienen edad para hacerlo. Pero ninguna hipótesis razonable convierte dieciocho pensiones anuales en una cifra suficiente.
En 2017 se abrió una vía para que el emigrante no tuviera que viajar: solicitar ante la DGJP “sin la presencia física del usuario residente en España”. En cuatro años produjo 125 trámites. Aun así, a varios afectados consultados en Madrid se les exigió un apoderado en Santo Domingo; unos pudieron, otros no, y alguno viajó para tramitarlo en persona. Díaz Santana fue tajante: “Una cosa es la ley y otra cosa es la aplicación. ¿Y para qué se necesita tener una persona apoderada aquí?”.
Al 30 de junio de 2021 quedaban 218 certificaciones por recibir. Ochenta y cuatro procedían del antiguo Instituto Dominicano de Seguros Sociales, disuelto por la Ley 397-19 en septiembre de 2019.
Díaz Santana describió cómo se guardaba el archivo del IDSS y sin proponérselo defendió el sistema actual: “Actualmente no hay registros manuales ni nada de eso, como lo hubo en el Seguro Social, en donde eran tarjetas metidas en folders, y esos folders en una habitación —eso lo vi yo— oscura y húmeda, y se iban dañando las informaciones”. De esa memoria depende más de un tercio de las certificaciones pendientes. A esa época pertenece la vida laboral que a Bernardo Mateo no le reconocieron hasta el 19 de septiembre, cinco años después de iniciar su trámite.
El 29 de septiembre, el CNSS respondió formalmente. Su comunicación, dirigida a la directora de Panorama, Kirsis Díaz, y firmada por la gerente general, Aura Celeste Fernández R., aporta una precisión inédita: el convenio con España “actualmente se ejecuta para las disposiciones favorables de acuerdo al Art. 8 del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS)” y “las demás atribuciones se manejan por intermedio del CMISS”, vigente para la República Dominicana desde 2020.
Ese artículo 8, publicado en el Boletín Oficial del Estado, establece que el multilateral “tendrá plena aplicación en todos aquellos casos en que no existan convenios bilaterales o multilaterales de seguridad social vigentes” y que, donde existan, “se aplicarán las disposiciones que resulten más favorables al beneficiario”. Obliga además a cada Estado a comunicar sus convenios bilaterales a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, para inscribirlos en el anexo IV, y a fijar sus disposiciones más favorables.
El propio Estado admite por escrito el fondo del asunto. Preguntado por la pensión mínima del artículo 16 para los migrantes a España, el CNSS responde que se les aplican las leyes antiguas y que, cuando el caso cae bajo la Ley 87-01, “ha correspondido devolución por ingreso tardío”. Confirma oficialmente lo que cuenta este reportaje: para la generación emigrante en tiempos de la AFP, el sistema no previó más salida que la de los 60 años o la enfermedad terminal.
El origen lo aportó Díaz Santana. Fue él quien impulsó la idea de un convenio, pero pensando en Estados Unidos, “porque es el país donde hay muchos más dominicanos trabajando”. Dejó la gerencia a finales de 2006 con el trabajo encaminado. “Pero […] en la República Dominicana las cosas que comienza alguien […] los que llegan no necesariamente le dan continuidad. Y en ese sentido no hubo continuidad”.
Una cifra de la memoria 2025 del CNSS resume mejor que ninguna para qué sirve hoy el convenio. Ese año concluyeron 1539 expedientes, y 1266 fueron certificaciones de legislación aplicable: el papel que acredita bajo qué país cotiza un trabajador que su empresa envía temporalmente al otro lado del Atlántico. Solicitudes de pensión de jubilación se tramitaron a penas 30.
Un convenio que certifica más de mil veces y tramita treinta pensiones no está desbordado. Hace, sobre todo, algo distinto de lo que promete al emigrante: certifica el tránsito de los que una empresa mueve y apenas alcanza a quienes se fueron solos y quieren, algún día, sumar lo que dejaron aquí.
La Fundación Seguridad Social para Todos, que preside Díaz Santana, propone que la reforma reconozca al emigrante el “derecho al reembolso de la totalidad de los fondos acumulados” si acredita residencia o ciudadanía, trabajo estable, cotización donde vive y cinco años fuera. Por su diseño, la propuesta excluye a quien no cotiza en destino: precisamente a quienes él llama “víctimas de una doble desprotección”.
Para ellos —la empleada de hogar sin alta, el trabajador informal o independiente, el que no tiene papeles—, la Ley 87-01 ya preveía una salida: el régimen contributivo subsidiado del artículo 7, con aporte del interesado y subsidio estatal. Lleva veinticinco años sin aplicarse, y no por falta de estudios: Díaz Santana reveló que en 2013 se hicieron tres a la vez: encargados por la SIPEN, por el CNSS a la OIT y por la OPS a técnicos chilenos. “Y esos también dieron un veredicto positivo”, dijo. Ninguno se aplicó.
Lo que todavía no sabemos:
- No sabemos cuántos afiliados con saldo residen fuera del país ni cuánto suma ese saldo: justo lo que un tribunal ordenó entregar y aún no se ha entregado.
- No sabemos cuánto se ha cobrado en comisiones sobre esas cuentas desde 2003. Ni la SIPEN, ni las memorias disponibles, ni las AFP publican ese dato desagregado.
Nos quedamos con una frase de Díaz Santana, que resume la realidad del emigrante: “Aquí la diáspora se mide nada más que por los dólares o los euros que envía”. Y nos regala una definición que describe la situación actual del Sistema Dominicano de Seguridad Social: “El Estado dominicano tradicionalmente ha sido muy mezquino. Pretende tener una ley de seguridad social universal, con el 100 % de la población, aportando menos del 3 % del PIB […]. El problema ha sido básicamente la falta de voluntad de las autoridades”.
La respuesta más inquietante llegó al preguntarle qué pasará con el sistema si la ley no se adapta a tiempo: “Colapsaría. Va a haber un caos aquí político, y posiblemente un compromiso de la gobernanza del país”. Cientos de miles de jubilados recibirán “migajas”, y el Estado “tendrá que salir huyendo por ahí a buscar unos cheles para completarles una pensión y tratar de sofocar ese incendio social”.
El experto nos alerta de que 1,3 millones de afiliados, solo el 38 % cotiza hoy: “Esa gente va a recibir miserias”. No serán unos pocos: “Aquí van a ser cientos de miles de gente al mismo tiempo protestando, moviéndose en todo el país, reclamando, exigiendo”.
(c) MEDIOS PANORAMA
