Juan Emilio Ulloa Ovalle*
En el año 2025 fue promulgada la Ley núm. 61-25, mediante la cual se modificaron los artículos 36, 64 y 81 de la Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, normas que constituyen el eje normativo del sistema de sustitución y suplencia en los gobiernos locales. A continuación, veremos qué ha dispuesto el legislador sobre este tema, posición por posición.
Alcaldías
Bajo el régimen anterior del artículo 64, cuando se producía la ausencia definitiva de la cabeza del ejecutivo municipal, le sustituía la vicealcaldía, quien debía prestar juramento ante el Concejo Municipal en una sesión extraordinaria.
En ausencia de la vicealcaldía, la presidencia del Concejo Municipal debía dirigirse al Presidente de la República para que este procediera a designar al sustituto correspondiente. Esta redacción respondía al diseño constitucional de 2002, cuyo artículo 55, numeral 11, establecía como competencia presidencial escoger al sustituto de la alcaldía a partir de una terna presentada por la organización política que había postulado al titular que originó la vacante. Dicha terna debía ser sometida dentro de los 15 días siguientes a la ocurrencia de la vacante; vencido ese plazo sin propuesta, el Poder Ejecutivo podía realizar la designación directamente.
Con la reforma constitucional de 2010, esta atribución fue eliminada. Sin embargo, la referencia legal a la “designación conforme al procedimiento establecido en la Constitución de la República” permaneció en la Ley 176-07, generando un vacío normativo en la práctica.
La reforma constitucional de 2024 consolidó el nuevo modelo al establecer en el artículo 274, párrafo II, que en caso de vacío en la línea sucesoral de los niveles municipales será la ley la que determine el mecanismo para llenar las vacantes. Es en ese contexto donde la Ley núm. 61-25 entra en acción y redefine el orden de sustitución.
Actualmente, cuando la cabeza del ejecutivo municipal se ausenta de manera definitiva, la vicealcaldía asume el cargo y presta juramento ante el Concejo de Regidores. Si ambas posiciones se encuentran vacantes, asume de manera provisional el secretario general del ayuntamiento y, en su defecto, el funcionario ejecutivo de mayor jerarquía.
La diferencia sustancial surge en el siguiente escenario: ante la vacante definitiva de la alcaldía y vicealcaldía, la presidencia del Concejo de Regidores debe solicitar al organismo superior de la organización política que postuló las candidaturas originalmente electas que someta la propuesta de quien habrá de ocupar los cargos vacantes, la cual será conocida y juramentada por el propio Concejo dentro de los plazos establecidos por la ley.
Regidurías
El antiguo artículo 36 disponía que, ante la ausencia definitiva de un regidor o regidora titular, debía sustituirle su respectivo suplente.
En caso de que la vacante afectara tanto a la titularidad como a la suplencia, eran llamados sucesivamente los demás integrantes de la boleta electoral de la misma organización política, junto con sus respectivos suplentes, conforme al orden en que figuraban en dicha boleta.
Este detalle no es menor. Tratándose de candidaturas plurinominales, el legislador priorizaba el orden interno de la lista presentada por la organización política, preservando así la estructura electoral votada por los munícipes.
Sin embargo, si se agotaban todos los posibles sustitutos contenidos en la boleta, la norma remitía nuevamente al procedimiento “conforme a la Constitución de la República”. Como ya se explicó, tras la reforma constitucional de 2010, que eliminó la facultad del Poder Ejecutivo para designar sustitutos municipales, esa remisión generó un vacío normativo.
La nueva redacción introducida por la Ley núm. 61-25 mantiene la lógica inicial, debido a que, primero sustituye el suplente del titular; en ausencia de ambos, se convoca al candidato o candidata que siga en el orden sucesivo de mayor votación dentro de la boleta de la misma organización política, incluyendo su propio suplente.
La diferencia sustancial radica en el escenario final, cuando se hayan agotado todos los posibles sustitutos derivados de la votación, la presidencia del Concejo de Regidores debe requerir al organismo superior de la organización política correspondiente que someta una propuesta para cubrir la vacante, dentro de los plazos establecidos por la ley.
Directores o directoras distritales
El mecanismo actual para los directores de juntas de distritos municipales guarda una estructura muy similar al previsto para las alcaldías, aunque con particularidades propias.
Al igual que ocurre en las alcaldías, existe una línea sucesoral automática. Ante la vacante definitiva del director o directora, le sustituye el subdirector o subdirectora, quien debe prestar juramento ante la Junta de Vocales dentro del plazo legal.
También se mantiene un esquema de asunción provisional cuando la segunda posición de la fórmula no puede ejercer. Sin embargo, aquí surge una diferencia relevante. Mientras que en las alcaldías, ante la vacante simultánea de alcalde y vicealcalde, asume provisionalmente la secretaría general del ayuntamiento y, en su defecto, el funcionario ejecutivo de mayor jerarquía, en los distritos municipales la ley dispone que asuma provisionalmente el tesorero y, en su defecto, el funcionario ejecutivo de mayor jerarquía.
La otra diferencia respecto al modelo de alcaldías se presenta en el órgano que interviene en la fase de propuesta partidaria. En el ámbito municipal, la solicitud y juramentación se canalizan a través del Concejo de Regidores; en el ámbito distrital, corresponde a la Junta de Vocales requerir al organismo superior del partido la propuesta para cubrir las vacantes definitivas y proceder a su juramentación. Conviene señalar que este diseño supone un cambio relevante respecto al régimen anterior. Bajo la redacción previa del artículo 81 de la Ley núm. 176-07, y conforme fue confirmado por la jurisprudencia del Tribunal Superior Electoral, entre ellas la Sentencia TSE/009/2022, la potestad para cubrir vacantes en los distritos municipales correspondía al Concejo de Regidores del municipio cabecera, y no a la Junta de Vocales. El Tribunal incluso declaró nulas designaciones realizadas por Juntas de Vocales por considerarlas actos dictados con exceso de competencia.
Vocalías
En el caso de las vocalías, a diferencia de las regidurías, no hay suplentes asociados a cada posición. Por tanto, ante la vacante de un vocal, la presidencia de la Junta de Vocales debe convocar directamente al candidato o candidata que siga en el orden sucesivo de mayor votación obtenida en la lista de la organización política que postuló la posición vacante.
Este elemento marca una diferencia estructural respecto de las regidurías, donde primero se activa la suplencia y luego el orden sucesivo de la lista. En las vocalías, el orden de votación es el primer criterio de sustitución.
Si se agotaren todos los posibles sustitutos derivados de la boleta correspondiente, entonces la presidencia de la Junta de Vocales debe requerir al organismo superior de la organización política que someta una propuesta para cubrir la vacante, la cual será conocida y juramentada conforme a los plazos establecidos por la ley.
Este esquema también representa una modificación significativa respecto al modelo anterior, en el cual la sustitución de vocales debía ser decidida por el Concejo de Regidores del municipio correspondiente, a solicitud del partido político, reservándose a dicho órgano y, no a la Junta de Vocales, la competencia para suplir vacantes.
Verificación de requisitos para ocupar el cargo
Es importante destacar que, en todos los escenarios, las propuestas sometidas por las organizaciones políticas no se acogen de manera automática. El Concejo de Regidores o la Junta de Vocales, según corresponda, debe verificar que la persona propuesta cumpla con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el ejercicio del cargo.
En caso contrario, la propuesta puede ser rechazada y devuelta a la organización política correspondiente para que someta una nueva designación conforme a la ley.
Resolución de conflictos relativos a los requisitos para ejercer cargos municipales
La verificación realizada por el Concejo de Regidores o la Junta de Vocales constituye el primer nivel de control sobre el cumplimiento de los requisitos legales. Sin embargo, ese examen no agota las posibilidades de controversia. Puede ocurrir que surjan desacuerdos respecto a la interpretación de los requisitos o la decisión adoptada por el órgano municipal.
En tales casos, el conflicto adquiere naturaleza contencioso-electoral. La competencia para conocer estas controversias corresponde al Tribunal Superior Electoral (TSE), como órgano jurisdiccional especializado en la tutela de los derechos político-electorales y en el control de legalidad del acceso a cargos de elección popular.
El Reglamento de Procedimientos Contenciosos Electorales regula esta materia en sus artículos 126 y siguientes, mediante la figura de la demanda en verificación de las condiciones legales, mecanismo procesal que permite solicitar al tribunal que determine si la persona designada o convocada reúne las condiciones constitucionales y legales para ejercer el cargo municipal.
Esta demanda puede ser interpuesta por las organizaciones políticas y por cualquier persona física o jurídica que acredite un interés legítimo jurídicamente protegido, ampliando así el ámbito de control más allá de los actores directamente involucrados en la designación.
De este modo, el sistema combina un control previo de naturaleza político-administrativa con un control jurisdiccional posterior, garantizando que el acceso a los cargos municipales se ajuste estrictamente a la Constitución y a la ley.
*Juan Emilio Ulloa Ovalle, es licenciado en Derecho, egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), y con especialidad en Derecho Electoral
